王雍君:土地出让金新规的深意,多数人没看懂!

2021-06-08 18:05 来源:网易研究局 原文链接:点击获取

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王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

“很少有人意识到,财综〔2021〕19号文尖锐提出政府间财政安排中的两个关键逻辑间的兼容问题。两个关键逻辑分别是收入征管逻辑和地方财政自主性逻辑最值得费心思量的并非由来已久的“土地财政”何去何从,而是收入征管体制的全面转型及其逻辑与影响。摘要 财综〔2021〕19号文将国有土地收入等四项非税收转入征管划转税务部门,标志着向集中化收入征管体制的转型即将全面完成。此举可望在系统提高收入征管效率的同时,实现地方收入信息从由来已久的单向透明变成央地双向透明,这对强化中央政府监控地方风险的能力至关紧要。然而,在具体实施和后续改革议程中,尊重与保障地方财政自主性和能动性应被充分关切。关键词 征管划转 征管效率 双向透明 风险监控考虑到对中国未来的经济社会发展和公共财政可能产生深远影响,近日发布的财综〔2021〕19号文迅速激起各界关注并不令人意外。这份名为《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收》的重磅文件,规定四项非税收入的征管责任将由地方政府的自然资源部门移交中央政府垂直管理的税务部门,但并不改变征收范围、对象、标准、减免、使用、管理和归属地方政府的现状。因此,最值得费心思量的并非由来已久的“土地财政”何去何从,而是收入征管体制的全面转型及其逻辑与影响。 一、收入征管体制的全面集中化为了发挥人民期望的作用,每个国家和政府都必须建立一套有效的征管体制征集管理财政收入。给定其他条件,国家治理和政府体制的有效性取决于收入征管体制的有效性。收入征管体制用来界定政府间分配收入征管权力与责任,包括税收收入和非税收入。在多层级政府体制的国家中,收入征管权力与责任的纵向分配正是政府间财政体制的核心组成部分,因攸关政府职能合理化而足以深刻影响公共部门治理能力与绩效。 目前并不存在指导收入征管权力与责任分配的标准理论,但可以合理推论的是:分权征管模式并不契合地方政府的适当角色。与许多国家不同,在中国,地方政府承担着促进地方经济发展和公共服务供应的繁重任务。平均而言,基层政府为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务。在这种情况下,把繁重的收入征管责任分派给地方政府并不适当,因为这不可避免地导致把大量资源、时间和精力放在昂贵的“创收”职能上。从社会最优的角度讲,地方政府的核心价值主要体现为经济发展和服务供应,而非“创收”。尽管事出有因,地方政府痴迷创收职能还是让中国经济社会付出了沉重代价。 税收划分的标准理论在总体上也不支持分权征管模式。这是因为,税基的区际流动性导致分权模式出现财政不公平与财政无效率。财政不公平是因为相同收入类型在不同地区被不同对待。财政无效率是因为区际财政差异诱使稀缺资源流向经济上没有前途的区位。鉴于此,中国2018年全力推进国税地税征管体制改革,通过合并国税地税机构以及实行由国家税务总局主导的垂直领导与管理,完成了税收收入征管体制由分散化到集中化的转型。考虑到非税收占总收入的比重相当可观、地方财政尤其如此的现实,单纯的税收征管集中化并不充分,不足以约束和引导地方政府“创收”职能全面转向经济发展和公共服务职能,推进非税收入征管集中化也就势在必行,在逻辑上也是合理的。无论如何,税收征管集中化、非税收入征管分散的双重体制并不协调,在实践中不可避免地招致许多问题与负面后果。从2019开始推进非税收入征管体制集中化因而顺理成章。基本养老费、基本医疗保险费、失业保险费等社会保险费和先行划转的非税收入被移交税务部门征收。先行划转的非税收入类别很多,包括国家重大水利工程建设基金、水土保持补偿费和排污权出让收入等。财综〔2021〕19号文正是转向集中化收入征管体制进程的自然延伸。从今年7月1号的试点到2022年1月1日全面实施四项非税收入征管划转,收入征管体制的全面转型将大功告成。二、集中模式助力征管原则 财综〔2021〕19号文件改变的是收入征管的组织架构,即把地方分权的组织架构改变为中央集权的组织架构。收入征管组织架构分派的基本原则,不同于政府间收入归属的基本原则,也不同于支出责任划分的基本原则。三者不应混为一谈。 收入征管的首要原则是成本效率,即以最低成本征集收入。这也是收入征管机构的根本任务。多数情况下,税务部门负责征管的集中模式可更好地满足这项原则,尤其是降低遵从成本和管理成本。与自然资源部门相同,税务部门在收入征管方面的专业化分工优势大得多,更能利用规模经济,以及更充分地使用资本投入。税务机关的资本投入(各种硬件和软件系统)水平很高,集中模式有助于充分利用资本投入带来的征管和稽查力量。 就收入征管的责任原则而言,集中模式也可能具有相对优势。在这里,责任原则关注责任目标,即土地使用者对土地所有者负责。国有土地的所有者是国家,而由中央政府作为代理所有者。在使用者对国有土地的使用行为偏离所有者关切的目标与利益时,责任原则将落空。集中模式可以更好地控制这些行为偏差。收入征管第三项原则关注追求成本效率目标和责任目标的约束条件。最重要的约束条件是信息知情,这意味着中央政府和税务部门必须有能力实时获得准确的相关信息。这些信息对于评估、监督土地收入等非税收入征管是否符合成本效率和责任目标,以及帮助设计改进征管的行动方案,都是必不可少的。 三、集中模式助力双向透明和风险监控非税收入主要分布于各级地方政府,中央政府很少知情,即便规模巨大的国有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些关键信息的单向透明,即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。 地方政府的信息不对称优势具有潜在危害性,包括变相减免土地出让收入,土地出让成本性支出核算不实和虚增土地出让成本,土地出让收入未及时足额缴入国库,允许开发商缓缴缓存土地出让收入,以及瞒报、虚报和粉饰统计数据。这些问题的本质是分散收管模式招致的外部性。为使其内部化,集权模式非常重要甚至必不可少。从根本上讲,收入征管分权的最优水平取决于征管外部性如何被内部化。长期以来,分权模式的内部化程度很低,转向集权模式有助于扭转局面,确保重要信息从地方政府的单向透明,转变为地方与中央政府的双向透明。双向透明意味着中央政府有能力掌握地方政府性基金和收入结构信息。长期以来,地方政府通过平台筹资与融资支持基金和债务扩张,而以土地出让收入作为主要偿债资金来源。对中央政府而言,这些重要的地方信息大多是“黑箱”或者一笔糊涂账,以至管控地方平台和地方债务的能力明显不足,对宏观经济精准调控也很困难。财综〔2021〕19号文的发布实施可望大大提高中央政府监管地方债务的能力,从而降低整个经济与金融体系的风险水平。 尤其重要的是,在土地出让收入纳入税收管理系统后,如果中央政府在必要时择机出台类似房地产开发企业的政策红线,即可直接控制地方融资平台的债务规模,这对抑制地方债务无序膨胀非常关键。四、兼容收入征管逻辑与财政自主性逻辑 很少有人意识到,财综〔2021〕19号文尖锐提出政府间财政安排中的两个关键逻辑间的兼容问题。两个关键逻辑分别是收入征管逻辑和地方财政自主性逻辑,两者间的潜在冲突众所周知:前者强调集权,后者分权。数千年来,中央集权与地方分权间的冲突一直以“一收就死、一放就乱”的尖锐形式表达出来。某种程度与意义上至今如故。收入征管最重要的两个目标主要指向集权。如前所述,最重要的目标是收入效率和目标责任。收入效率目标要求以最低成本征集收入,对多数收入类型而言,集权模式因其专业化和规模经济更可能做到这一点。责任目标关注“对来源负责”,即国有地方使用者就其土地使用行为向所有者(国家)负责,这至少部分地依赖一个能够约束局部利益服从全局利益的收入征管框架。原则上,集中模式更可能符合这个标准。 另一方面,方财政的自主性所要求的分权逻辑同样不可或缺。自主性之所以如此重要,主要是因为没有自主性就没有能动性,而能动性才是人类解决所有复杂问题的创造性方案的终极来源。丧失自主性无异为丧失能动性,丧失能动性无异于丧失最根本的治理能力与绩效的源泉活水。

自主性和能动性都依赖社会制度创造许可条件,尤其是政府间财政体制的全面框架,这是一个覆盖收入征管责任划分、收入归属划分、支出划分和转移支付划分的全面框架。以此言之,把对财综〔2021〕19号文的解读置于这个全面框架中非常重要。核心理念是:单纯的收入征管体制改革并不充分,因而必须与保障和尊重地方财政自主性的改革议程结合起来。

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